Správní a samosprávné územní celky včera a dnes

Autor: Jan Maloušek <janmalousek(at)seznam.cz>, Téma: Z domova, Vydáno dne: 31. 07. 2001

I. 1 Vymezení problému
V nedávné době v naší republice vstoupily v život nové kraje. Jejich vznik předcházela sice poměrně bouřlivá debata, ale bez většího zájmu veřejnosti. Zastánci krajského zřízení jsou většinou spokojeni, neboť jejich odpůrci se ukázali silnější než se mohlo zdát, a tak prosazení alespoň nějaké krajské formy je pro ně vlastně vítězství. Po volbách do krajských zastupitelstev a zahájení fungování samosprávy k 1. 1. 2001 se zdá, že diskuse již nemají smysl. Je však snad užitečné uvědomit si historické souvislosti a paralely, poohlédnout se do dějinného vývoje u nás a porovnat současné uspořádání se zahraničím. Mnohé již bylo řečeno; pokusím se nyní o jakousi více než stručnou sumarisaci.

Tato stať nemůže být souborným vyčerpávajícím podáním správního vývoje našeho státu ani přehledem všech možných vzorů a podobných uspořádání v Evropě. Vždyť jen podrobný popis územně správního vývoje někdejších Zemí Koruny české by vydal na obsáhlou encyklopedii.

Budu se zabývat především územím současné České republiky, i když se pochopitelně některým nuancím nevyhnu. Nejprve, ještě v úvodní části, se však pokusím stručně rozčlenit základní hlediska, podle kterých je možno problém průběhu hranic a velikosti těchto územních celků zkoumat. Po tomto bude následovat konečně přehled historického vývoje správních celků přibližně na území dnešní ČR a to jak z hlediska průběhu hranic, tak okrajově i z hlediska pravomocí správních i případně samosprávných. Při tom vědomě zanedbám nejstarší období a naopak důraz bude položen na období od osmnáctého století, tedy od dob osvícenství a s tím souvisejícím vznikem tzv. moderní společnosti spolu s postupně rodícím se občanským zřízením. Až vývojem projdeme do sklonku dvacátého století, pokusím se o porovnání s některými evropskými zeměmi, jejichž historické či současné uspořádání bylo či je našemu podobné. V závěrečné části se potom zamyslím nad vlivem uspořádání na sídelní strukturu a načrtnu sumarisaci vývoje, ze které se pokusím i o zhodnocení současného stavu.

I. 2 Rozčlenění hledisek pro posuzování správních celků
Zde se nabízí sedm základních hledisek s různě silným vlivem na vytvoření nových krajů i s různým vlivem na skutečné fungování jakýchkoliv podobných celků:

- Hledisko historické. V tak historicky bohatém území, v jakém leží náš stát, je jasné, že toto hledisko bude mít silný vliv. Můžeme jej pociťovat jak v negativním, tak i positivním smyslu. Dobře tuto rozpolcenost ilustruje na jedné straně stálost a na straně druhé proměnlivost některých hranic. Jestliže hranice mezi Čechami a Moravou byla v celé historické době až do zrušení zemského uspořádán v roce 1949 poměrně neměnná, pak něco takového nemůžeme tvrdit o severní hranici Moravy či o východní hranici Horního Slezska. Vliv historie však můžeme nalézt celkem snadno v síti důležitých správních měst, neboť drtivá většina z nich plní tuto funkci již věky. Toto hledisko má i nezanedbatelný vliv v lidské paměti a dodává státní formě jistou podvědomou stabilitu a důvěryhodnost, neboť lidé obecně jsou velmi konservativní (včetně největších socialistů a jim podobných) alespoň v tom smyslu, že neradi mění zaběhnuté pořádky. Toho si byl ostatně vědom i Machiavelli když doporučoval neměnit uspořádání fungující v zemi po staletí. Pod pohled historickými brýlemi se vejde i část kulturních vlivů, jež mají kořeny v minulosti.

- Hlediska regionalistická. Pod tento ne zrovna pěkný název jsem ukryl množinu pohledů majících v našich podmínkách menší vliv, jež ale mohou v jiných souvislostech vyvstat co by prvořadé veličiny. Mám na mysli oblasti s určitým nářečím, etnické a národnostní hranice či smíšená území, hranice církevní správy, území s převahou toho kterého vyznání. V souvislosti s národnostními hranicemi je zde i problém kulturního či jiného vlivu sousedních států. Místní kulturní speciality také řadím do této skupiny.

- Hledisko dopravně-obslužní. Přes obrovský pokrok v informačních i komunikačních technologiích učiněný za posledních deset let nemůže být asi pochyb o důležitosti přepravy lidí, zboží i surovin pro fungování státu i společnosti. Je nutné zabezpečit dostupnost práce, distribuci průmyslového zboží i potravin stejně jako surovin. V neposlední řadě musí být i přístupné správní středisko pro umožnění kontaktu občana s úřady, i když se dá očekávat pokles důležitosti této vazby, respektive její přenesení z komunikační roviny fysické na rovinu elektronickou. Podobný vliv, byť ne vždy tak intensivní, mělo dopravní hledisko nepochybně odedávna, nejméně od vzniku dělby práce, výměny zboží a počátku formování státní struktury.

- Hledisko hustoty zástavby a počtu obyvatel. Toto nemá snad přímo velký vliv na utváření správních celků, ale spíš na jejich velikost, jelikož jsou ohledy (statistické, právní, mezinárodní, jednodušší centrální správa,...), které vyžadují velikosti krajů přibližně stejně velkých i lidnatých, v ideálním případě i podobně hospodářky silných. Myslím, že se hodně projevilo zejména při vytváření nových krajů.

- Hledisko hospodářské. O důležitosti hospodářství pro chod společnosti jistě nemůže být ani těch nejmenších pochyb. Jestliže národní blahobyt je do jisté míry relativní a může se zde positivně projevit národní solidarita, pak na menších územích je přímo vidět, jedná-li se o oblast prosperující a bohatou či upadající a tedy chudou. K jakési pomyslné a snad i žádoucí nivelisaci životní úrovně a hospodářské produktivity samotné zavedení krajského uspořádání však vést nemůže. Je však zřejmé, že rozkvět či vládní pomoc směřovaná do toho kterého regionu se projeví na fungování kraje, jeho sociální a snad i demografické stabilisaci.

- Hlediska podmíněná přírodními okolnostmi. Tato skupina je velice rozsáhlá a nejednotvárná, jelikož je však lidskou činností těžko upravitelná, zdá se mi logické ji držet pohromadě. Jedná se nejen o možnosti cestovního ruchu a rekreace, či nerostné bohatství, ale i (pro nás, jelikož se zabýváme historickým vývojem, však možná především) geomorfologické podmínky, které v historickém vývoji až do současnosti limitovaly a spoluvytvářely sídelní strukturu, síť komunikací atd. Není náhodou, že hranice historických zemí naší vlasti se přibližně kryjí s hranicemi rozvodí; správní středisko, tržiště, stejně jako pracovní příležitost za kopcem (dříve ještě navíc porostlým neprostupným lesem) jako kdyby ani nebylo. Postupem doby se pochopitelně vlivem historicky politického vývoje hranice poněkud odchýlily od prvotních hranic přírodních, ale ty jsou stále v průběhu historických hranic politických (t. j. správních) dobře patrny.

- Hlediska politická. Bezpochyby nejdůležitějším vlivem na vytváření správních hranic, zvláště v dnešní době, je vliv politicko-správních zájmů státu a skupin podílejících se na moci podobně jako zájmů tzv. nátlakových skupin. To jsme mohli pozorovat při projednávání ústavních zákonů o VÚSC u nás v nedávné době. Prosazená varianta prakticky nevyhovovala nikomu ze zúčastněných, ale byla asi jediným dosažitelným kompromisem v dohledné době a čas zde hrál také výraznou úlohu: z jedné strany tlak EU a některých domácích politiků na rychlé vytvoření správních mezičlánků, ze strany druhé snaha odpůrců krajů návrhy ústavního zákona nechat tiše spadnout pod stůl a upadnout v zapomnění.

II. Nástin historického vývoje správních celků Českých zemí
II. 1 Vývoj územní správy a samosprávy do r. 1848
Od nejstarších dob se volným vývojem utvářelo krajské zřízení v návaznosti na kmenovou strukturu a zvykové právo starého obyvatelstva. Krajské sněmy (sněmíky) byly původně shromážděním krajově příslušných kmenových stařešinů, později šlechty. Kraje měly od počátku svého utváření především správní charakter, v jejich čele stál knížetem jmenovaný vladařův zástupce, tedy vlastně státní úředník. Krajské sněmy i sněmy vůbec byly v počátečním státním období shromážděními především soudními; výkonná i zákonodárná moc náležely knížeti. Postupně pod pravomocí těchto krajských sněmů zůstala jen drobná šlechta, když šlechta vyšší spadala pod vyšší (zemskou) stolici, poddaní a města (ať královská či poddanská) měli vlastní právo a církev nikdy pod státní moc ani samosprávu nespadala.

Počet krajů kolísal a byl zpočátku závislý na politice panovníka, který krajským uspořádáním často bojoval proti jednotě oposice proti své vládě. Teprve od dob Lucemburků, konkrétně od Karla I., se počet krajů ustálil v Čechách na 17, na Moravě na 6. Ve Slezsku byla situace poněkud obtížnější, neboť naprostou svrchovanost nad ním získal český panovník až po vymření všech vedlejších linií Piastovců, kteří v jednotlivých slezských knížectvích do té doby vládli jako jeho mani. Ani později neztratila tato knížectví zcela svůj údělný charakter. Průběh hranic těchto celků je nejlépe patrný z mapové přílohy. (Týká se papírového časopisu!)

Celý proces vnitřní politiky od ustálení státu až do 18. století je vlastně bojem mezi panovníkem na jedné a svobodnými stavy na druhé straně. To se projevuje i ve vývoji územní správy a samosprávy. Ten má dvě charakteristické roviny: za prvé centralisační tendence v rámci jednotlivých svrchovaných zemí, za druhé právě boj mezi panovníkem (tedy státem, potažmo ústřední výkonnou mocí) na straně jedné a svobodnými stavy (hlavně vyšší šlechtou a někdy i královskými městy, role duchovenstva v tomto sporu je relativní) na straně druhé - tedy na straně samosprávy, na straně požadující a nárokující si i moc zákonodárnou a posléze i podíl na moci výkonné. Tento principielní spor zůstával dlouhou dobu nerozhodnut, když tu byla silnější strana jedna, aby záhy získala navrch druhá. V éře osvícenského absolutismu získala definitivně dominující posici královská moc a záhy ji využila k postátnění správy. Pravomoci zemských sněmů byly omezeny posílením státem (panovníkem) kontrolovaných krajských i zemských úřadů, tedy orgánů výkonné moci. Omezování samosprávy na úrovni zemí (tedy v tomto období vlastně na poslední úrovni, kde samospráva zůstala) pokračovalo i na dále, ale nikdy s cílem její naprosté likvidace. V souvislosti s těmito změnami došlo k rozdělení Čech na 16 krajů, když byly větší ze starších rozděleny a některé menší naopak sloučeny. Jejich velikost i průběh hranic ukazuje názorně mapka v příloze. (Týká se papírového časopisu!) Morava se nadále dělila na šest krajů z doby Karlovy; zbylá část vévodství slezského byla rozdělena na kraje opavský a těšínský, které od sebe odděloval výběžek Moravy. (České Slezsko bylo opakovaně začleněno správně do Moravy a zachováno jen jako korunní země a opět osamostatněno; definitivně zaniklo sloučením s Moravou v zemi moravskoslezskou v roce 1928.)

II.2 Územní správa a samospráva od zrušení poddanství v roce 1848 do roku 1949
Po revoluci z roku 1848 bylo vládě jasné, že nelze dále odkládat provedení určitých změn ve zřízení a správě říše i jednotlivých korunních zemí, aniž by hrozilo nebezpečí nového výbuchu. Všechny postupně shora vydávané ústavní zákony proto počítaly s rozšířením samosprávy na centrální a krajskou úroveň. Zatímco ústřední zastupitelský sbor se nakonec přes řadu obtíží sešel, krajská samospráva nikdy do života nevstoupila. Po roce 1848 totiž vznikly okresy jako nejnižší orgány státní správy. Souviselo to se zánikem poddanství a tím i vrchnostenské správy na příslušných panstvích (dominiích). Vrchnost vykonávala správu i po postátnění zemských a krajských úřadů, byť pod státním (krajským) dohledem a za státní peníze. Nyní však byl tento stav již nadále neudržitelný. Okresní úřady tedy vznikly pro převzetí pravomocí a zejména úkolů správy vrchnostenské. Okresní úřady vznikly k počátku roku 1850.

V souvislosti s nedávnými diskusemi ohledně státního uspořádání u nás je možná zajímavé, že se habsburské vládě i pro rozsáhlou podunajskou říši přišlo za nemístný luxus mít pod ústředím ještě tři správní články nad obcemi. Proto byly k roku 1855 posíleny zemské orgány na úkor krajských, které byly o pět let později zcela zrušeny, ačkoli jejich likvidace trvala v některých ohledech až do roku 1868.

Okresy v některých případech měly různý průběh hranic pro správu politickou a pro správu soudní. Jejich počet byl oproti okresům současným dosti vysoký. Představovaly účinný a moderní nástroj státní správy (o čemž svědčí jejich téměř stoletá existence bez zásadnějších úprav) a přitom umožňovaly pokračování v právní kontinuitě jednotlivých poměrně stále nezávislých korunních zemí. Je zajímavé, že ústavní zákon umožňoval, ale přitom výslovně nenařizoval, zřízení okresní samosprávy.

Zachování právní kontinuity korunních zemí bylo důležité jak z hlediska dynastické legitimity, z hlediska ústavního, tak i z hledisky zachování důvěry obyvatel ke státu jako instituci, neboť lidé, všeobecně konservativní, byli dost šokováni dosavadními změnami a bylo potřeba jim nechat nějaký pevný bod v jejich vztahu k státní instituci. Tento motiv se projeví v dějinách i v mém stručném výčtu ještě několikrát.

Tento stav přetrval až do roku 1949 a přežil tak několik státních útvarů. Po převratu roku 1918 byl sice vypracován návrh na župní uspořádání, který se začal realisovat na Slovensku (vizte příslušný odstavec), ale nakonec byl z rozličných důvodů, mimo jiné i opět z důvodů kontinuity, opuštěn.

Zatímco okresy fungovaly především jako orgány státní správy (samosprávná činnost se omezovala na dohled nad hospodařením a rozdělování peněz), země měly výrazné samosprávné pravomoci, a to jak za monarchie, tak i za tzv. první republiky. Zemské sněmy vydávaly zákony se zemskou platností, spravovaly zemské finance a majetek a vykonávaly přenesenými pravomocemi státní správu. Zemské hranice jsou asi všeobecně známé; na mapách v příloze jsou znázorněné v různých historických obdobích. (Týká se papírového časopisu!) Zatímco hranice českomoravská se v historii prakticky vůbec nezměnila, hranice moravskoslezská se změnila několikrát; nejvýraznějším přesunem bylo přičlenění Opavska, do té doby náležejícího k Moravě, v 13. století do Slezska.

K roku 1928 bylo Slezsko jako samostatná země zrušeno a jeho přičleněním k Moravě vznikl nový územní celek: země moravskoslezská; v podstatě rozšířená Morava, byť se hlásivší i k slezskému dědictví. Zemské slezské zákony však zůstaly na jeho někdejším území v platnosti, stejně jako některé zemské instituce, především správní. Skutečným důvodem přičlenění Slezska k Moravě nebyla jeho disproporce co do velikosti, jak se často tento krok zdůvodňoval, ale skutečnost, že většinu obyvatelstva tvořili Němci a ústřední vláda neměla zájem na existenci země, v níž by měli Němci většinu ve sněmu. Tomu se nedalo zabránit, přesto, že právě z tohoto důvodu byl volební zákon do zemských sněmů koncipován přinejmenším podivně: polovinu jejich poslanců totiž jmenovala vláda na návrh ministra vnitra. Tzv. první republika byla unitární stát, ačkoli podle ústavy se počítalo s autonomií Podkarpatské Rusi a podle mírových smluv a některých dalších dohod se jí mělo dostat i Slovensku. Obě tato území však měla jen status země. Změna nastala až po mnichovské dohodě, kdy za tzv. druhé republiky centrální vláda vedle společných záležitostí (finance, celní a zahraniční politika, obrana a bezpečnost) spravovala zbytek historických zemí, zatímco vnitřní, správní a částečně i hospodářské a bezpečnostní problémy připadly nově zřízeným autonomním vládám obou jmenovaných zemí, které měly podléhat upraveným zemským sněmům. České země se tak dostaly vlastně do druhořadého postavení (obdobná situace nastala dnes ve Velké Británii).

Za války zůstalo rozdělení zbytku historických zemí na dva celky - Čechy a Moravu, když byly postupně dále likvidovány pozůstatky samostatného Slezska (m. j. i sloučení moravského Místku a slezského Frýdku do dodnes diskutovaného jednoho města). Po válce byly vytvořeny namísto zemských úřadů a zemských sněmů Zemské Národní výbory. Na Slovensku však jeho úkoly záhy převzala SNR. ČNR byla naopak rozpuštěna bez náhrady a tak se do jisté míry, byť ne tak očividně, opakovala pro Čechy diskriminující situace z let 1938/9.

II.3 Nerealisované župní zřízení
Po převratu v roce 1918 bylo nastoleno několik požadavků na státní správu. Předně to byl požadavek její unifikace, dále požadavek její demokratisace a pak požadavky na modernisaci, větší efektivitu a přiblížení se změněné hospodářské a zeměpisné realitě. Je zajímavé se alespoň stručně podívat, jak se s těmito otázkami tehdejší stát a politici vyrovnali, jelikož podobné problémy jsme řešili nedávno opět.

První požadavek se nakonec částečně splnit podařilo, ale centrální ministerstvo pro unifikaci definitivně zaniklo až v padesátých letech. Požadavek demokratisace byl opravdu jen řečnický, neboť volby sice odstranily majetkové kurie, ale byly zavedeni poslanci jmenovaní, kteří mnohonásobně početně převyšovali někdejší virilisty. Navíc byly prováděny všechny možné kroky, byť pochopitelné, ale jistě ne demokratické, na eliminaci německé menšiny. Hranice žup byly vybírány právě z důvodů rozdělení menšiny. To ale zcela nešlo; a to byl také hlavní důvod, proč sešlo z uvedení tohoto zřízení do života. Další důvody byly také ryze praktické: částečná realisace na Slovensku ukázala řadu problémů: zemská vláda musela stejně fungovat nadále, jelikož stát neměl dostatek odborníků pro tolik článků správy a řada problémů, původně přenesených na župy se ukázala nad jejich síly a byly zpětně delegovány na země. Také nárůst úřadů byl v rozporu s požadovanou efektivitou a pružností správy. Finanční problematika je zřejmá - župní zřízení bylo pochopitelně dražší než zemské. Poslední zásadní argument pro země zněl: kontinuita státu, práva a moci. ČSR stála na uznání historických hranic (ač se dovolávala práva národů na sebeurčení) a historické země znamenaly pro její obyvatele mnoho - ztotožňovali se s nimi totiž za dob politického souboje s Vídní.

II.4 Krajské zřízení 1949 - 1960
Obdobné argumenty jako proti župám, zmíněné v předchozím odstavci, se objevovaly i po válce mezi odpůrci nového krajského zřízení; ve změněných podmínkách si však komunisté prosadili svou, tradici potlačující verzi. Toto mělo důležitý podtext vytváření nového byrokratického aparátu oddaného nové síle moci.

Nové kraje měly stejná hlavní města jako kraje současné, což je jistě pozoruhodné. Kraje se dále dělily na okresy, což byly poněkud modifikované okresy předešlé. V českých zemích bylo krajů celkem 13; v rámci pražského mělo zvláštní postavení (zhruba na úrovni okresu) město Praha. Hranice krajů částečně kopírovaly bývalou čekomoravskou hranici, vyjma kraje jihlavského. Slezskomoravská hranice zcela zanikla vytvořením ostravské aglomerace a olomouckého kraje. Naproti tomu byla respektována, stejně jako v následujícím období, hranice moravskoslovenská.

Správa a samospráva byly sloučeny na úrovni krajů i okresů do Národních výborů teoreticky v podobě, v jaké je dnes sloučená v obcích a krajích. Praktická forma za vlády Národní fronty je otázka jiná.

II.5 Krajské zřízení 1960 - 1990
K 1. 1. 1960 byly vytvořeny nové kraje i okresy. Zásady správy i samosprávy byly zachovány podle předchozího modelu. V historických zemích se počet krajů snížil na 7; rovněž okresy byly zvětšeny. Zánikem jihlavského kraje se sice otevřela cesta k rehabilitaci historické zemské hranice, která stále fungovala v praktickém životě zejména díky dostupnosti a dopravní obslužnosti obcí, ale byla trochu znehodnocena posunem okresních hranic (nejmarkantněji na dačicku a svitavsku).

Tyto kraje se udržely třicet let a k jejich velikosti ani průběhu hranic nebyly větší výhrady. Ty se však vyskytovaly v jiné rovině: kraje měly příliš rozsáhlé pravomoci a nárokovaly si rozhodování i o maličkostech, které mohly běžně řešit nižší články státní správy, případně obce. Navíc se systémem různých úrovní obcí docházelo k faktické postupné likvidaci podle krajských úředníků neperspektivních obcí. KNV byla zrušeny z politických důvodů v roce 1990, jelikož nebylo dostatek nekomunistických úředníků k obsazení krajských funkcí a v povědomí lidí byly kraje zapsány jako ztělesnění zla komunistické moci. Kraje jako takové však zůstaly částečně zachovány jako prvek státní politické (správní) a soudní správy až do vytvoření krajů nových; v současnosti probíhá jejich likvidace, resp. transformace.

II.6 Současné kraje
Poslední dekádu si naše republika vystačila s ústřední vládou a okresy jako článkem státní správy (krajská úroveň správy byla dosti specifická jednalo se na příklad o policejní ředitelství, archivy, krajské soudy), když samospráva na okresní úrovni je vykonávána zprostředkovaně zástupci obcí při finanční kontrole a schvalování rozpočtu. Z politických důvodů, zahraničních ohledů a po nechutných domácích tahanicích bylo rozhodnuto vložit mezi okresy a ústřední vládu samosprávný mezičlánek; přitom se počítá se zánikem okresů a přechodem jejich agendy na kraje, tedy s oslabením ústřední moci.

Kraje vznikly na základě hranic okresů z roku 1960; jejich hlavní města a přibližný rozsah zase odpovídají úpravě z roku 1949. Krajů je tedy celkem 13 plus hlavní město Praha, postavené na stejnou úroveň. Historická hranice není téměř nikde respektována.

Je zajímavé, co všechno mělo vliv na podobu krajů. ODS prosadila jihlavský kraj jako pojistku proti případnému moravskému separatismu (zákon se začal připravovat krátce po rozpadu ČSFR); ČSSD zase takový průběh hranic krajů, aby všechny, kromě Prahy, nedosahovaly 75% HDP EU, jelikož pod tuto hodnotu má samosprávný útvar podle současných dohod v rámci EU nárok na dotace. Poněkud zvláštní přístup k utváření státní správy, když uvážíme, že tento výnos Unie nemusí již například příští rok platit. Při zohlednění praktické potřeby podobné velikosti samosprávných celků tak vychází jen kraje plzeňský, českobudějovický a snad i brněnský a karlovarský jako samostatně životaschopné. Ostatní nemohou být ničím jiným než článkem státní správy s přebujelou, ale celkem zbytečnou samosprávou. Samospráva totiž může těžko plnohodnotně fungovat u celků, které jsou plně závislé buď na ústřední vládě či alespoň na svých sousedech stejné kategorie. Je ovšem jasné, že požadavek na podobnou velikost a strukturu krajů, odůvodněný z hlediska správního, je někdy opravdu obtížně slučitelný až neslučitelný s hospodářskými, demografickými, sociálními a dopravními aspekty, což lze nejlépe demonstrovat na příkladu Prahy jako přirozeného a velmi silného těžiště celých Čech, kterému většina ostatních krajských měst pouze sekunduje, stejně jako na příkladu Jihlavy, která zase naopak ani zdaleka nedosahuje potenciálu ostatních krajských měst. Je zřejmé, že samosprávný model německého či rakouského vzoru u nás šablonovitě aplikovat nelze; o to je smutnější, že se o to někteří naši vrcholní představitelé velmi snažili.

III. Porovnání našeho zřízení s některými evropskými státy
V tomto odstavci nehodlám vyjmenovávat všechny ekvivalenty našich okresů či krajů uvedených zemí, spíš se chci soustředit na výrazné či zajímavé podobnosti či naopak odlišnosti vzhledem k našemu zřízení či historickému vývoji.

Polsko
V Polsku nedávno provedli úpravu celků státní správy, která velmi respektuje historické celky a vrací se tak k meziválečnému modelu. Přitom jsou současná (i meziválečná) vojvodství přibližně stejně velká, což je dáno rozdělením větších historických celků na několik menších (na příklad Horní a Dolní Slezsko). Obdobně po první světové válce a obnovení a znovusjednocení Polska zůstaly starší správní hranice v platnosti, jen neúměrně velké celky byly rozděleny. V období poválečném byl provedeny (podobně jako u nás) dvě změny. První ponechala přibližně meziválečnou velikost vojvodství, ale jejich hranice byly vytvořeny naprosto uměle; druhá rozdělila zemi na spoustu maličkých správních obvodů. Dnes je v Polsku na vzestupu regionalismus se silnou samosprávou; zda to zemi prospěje či naopak teprve vidíme.

Rakousko
V Rakousku bylo v rámci právní kontinuity po první světové válce vytvořeno spolkové uspořádání (do té doby byly alpské dědičné země spojeny de jure jen osobou panovníka) historických zemí, platné dosud. Historický vývoj rakouských zemí je podobný našim, ale současná podoba správních celků je zcela odlišná. Je to mimo jiné dáno vyšším počtem většinou podobně rozlehlých zemí.

Německo
Situace v Německu je do určité míry podobná rakouské, ale státy zde mají historicky a kulturně podmíněnou velkou odlišnost, která v myslích lidí i každodenním životě přetrvává dodnes a tak Německo rozhodně není homogenním státem. Uvádím zde tento stát proto, že spolkové země byly udávány často jako vzor našeho současného uspořádání, ale přitom s ním mají pramálo společného a hlavně podmínky vzniku a vývoje byly zcela odlišné. Přitom velikosti spolkových zemí jsou poměrně různé, předurčeny historicky, ačkoli současné země byly vytvořeny teprve v roce 1946. To je velký rozdíl oproti postupu u nás.

Itálie a Francie
V těchto značně velkých zemích fungují tři články státní správy, přičemž ten střední je nepoměrně větší než u nás. Střední články většinou vycházejí z historických hranic, menší články jsou ryze administrativní jednotky. Opět příklady ukazující velký vliv historie, která ostatně nejlépe prokazuje životaschopnost toho kterého uspořádání. Navíc vyvolává důvěryhodnost, což u hranic "nakreslených u stolu" se vždy říci nedá.

Maďarsko
Maďarsko se po komunistickém období vrátilo k župnímu uspořádání tak, jak mu to umožňují trianonské hranice. V podstatě byly obnoveny staré historické župy, jen při hranicích mírně pozměněné. Pro nás je tento příklad poučný především v tom, že Maďarsko, respektive Uhry, byly vždy centralisovaný stát, stejně jako Čechy. Maďaři nyní neexperimentují s pochybnou transformací své země na pokřivený spolkový stát, ale vrátili se k uspořádání, jež po staletí fungovalo a osvědčilo se.

Velká Británie
O uspořádání ve Spojeném království jsem se již zmínil. Také zde se setkáváme se dvěma mezičlánky mezi obcí a centrem. Jsou to opět jakési historické obdoby našich někdejších zemí, tentokrát však v menším počtu - Anglie, Wales, Skotsko a Ulster, čili poslední britská provincie v Irsku. Kromě Anglie, která je řízena centrální vládou, mají tyto země opět nově (po různě dlouhém údobí) své parlamenty a vlády. Tento princip "vedlejších zemí" je dost podobný historickému modelu uplatňovanému v Zemích Koruny české.

IV. Závěr
Je zřejmé, že uspořádání státní správy má ohromný vliv na sídelní strukturu. K střediskům moci se přirozeně vytvářejí vazby, ať hmotné v podobě komunikací, tak nehmotné v podobě mentálních, obchodu atd. Zatímco centrum se prosazuje, ostatní májí menší možnosti. Současný stav je politickým kompromisem, o němž si troufám tvrdit, že nepřežije déle než několik desetiletí. Je jasné, že politické hledisko bude hrát vždy rozhodující úlohu; v tomto případě však byly ostatní (především hospodářská, dopravní a spádová) hlediska natolik potlačena, ne-li přímo ignorována, že k určitým korekturám bude muset pravděpodobně dojít (mám na mysli především jihlavský kraj jako celek, drobné hraniční spory a nejasnosti na někdejším moravsko-slezském pomezí).

V podstatě byla dána přednost správnímu celku před víceúčelovým prvkem (s výjimkou především plzeňska a budějovicka, jak bylo naznačeno výše), což je dáno logikou centralistické tradice našeho státu a pravděpodobně to nelze změnit. V tomto ohledu proti krajům také neprotestuji, ale správním článkem byly i okresy.

Celkově lze na závěr konstatovat, že ani časté změny nepotlačily několik přirozených center českého státu, které naopak v moderní době, která potlačuje menší města na úkor velkých, ještě více vyvstávají. Vedle Prahy jako přirozeného a nezpochybnitelného těžiště nejen Čech, ale celé republiky je to na Moravě Brno a Olomouc, které jsou si téměř rovnocenné, byť má Brno mírně na vrch. Opět je to dáno i historicky, vždyť Olomouc bývala druhým zemským hlavním městem. Na severovýchodě naproti tomu Opavu vytlačila na druhořadé místo ostravská aglomerace a tak někdejší hlavní město Českého Slezska je dnes jen lokálním a kulturním centrem, byť s dobrou přístupností, danou právě svým někdejším postavením. Také v Čechách se uchovala některá města významné postavení skrz celou historii, byť se s hlavním městem nikdy měřit nemohla a nejinak je tomu i dnes. Jsou to především Plzeň a České Budějovice, ostatní krajská města jsou již tak blízko Prahy (ne přímo ve smyslu geografickém, ale vzhledem k funkčním vazbám mezi nimi a metropolí), že tato jim trochu odsává energii.

Jako poslední myšlenku bych rád zdůraznil, že vedle historií ověřených center a zřízení má tradice státní správy i výrazný vliv na stabilitu státu a jeho uspořádání a na důvěru obyvatel v něj. Historie má totiž, jak se denně ukazuje, vliv na současné dění větší, než si často připouštíme.